根据上海市人民政府2021年2月23日发布的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，上海计划将嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，基本形成独立的城市功能，在长三角城市网络中初步具备综合性节点城市的地位。

一、五大新城建设需要人口导入

为实现新城建设和人口导入的目标，文件要求制定差异化的人口导入和人才引进政策，完善居住证积分和落户政策，加大新城对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。具体内容包括：

一是对新城重点产业的用人单位，可由行业主管部门优先推荐纳入人才引进重点机构。

二是缩短新城“居转户”年限，对在新城重点产业的用人单位和教育、卫生等事业单位工作满一定年限并承诺落户后继续在新城工作2年以上的人才，经新城所在区推荐后，“居转户”年限由7年缩短为5年。

三是对新城范围内教育、卫生等公益事业单位录用的非上海生源应届普通高校毕业生，直接落户打分加3分。

四是市、区加大对新城特殊人才落户的支持力度。对上海市居住证持证人在新城工作并居住的，予以专项加分，即每满1年积2分，满5年后开始计入总分，最高分值为20分。赋予新城所在区上海科技创新职业清单推荐权。新城重点用人单位引进的在国（境）外高水平大学获得科学、技术、工程和数学等紧缺急需专业学士及以上学位的留学人员，在新城全职工作并缴纳社会保险满6个月后，可申办落户。在上海地区高校取得本科及以上学历的国际学生，以及在国（境）外高水平大学取得本科及以上学历的优秀外籍毕业生，可直接在新城工作、创新创业。

应该说，上海在人口导入和人才引进方面已经迈开了很大一步，从以前的严格控制人口规模到现在的扩大常住人口规模，上海在关于“人”的问题上已经发生了重大变化。但是，新型城镇化的核心是“人”的城镇化，而在“人”的城镇化问题上，国内其他省市比上海走得更远。

二、国内其他省市的人口导入政策比上海步子更大

以山东省和江西省为例。

山东省2020年12月31日发布关于进一步深化户籍管理制度改革促进城乡融合区域协调发展的通知，要求全面放开城镇落户限制，实行经常居住地登记户口制度。居民凡在城镇居住或就业的，本人及其近亲属均可自主选择落户，取消其他前置条件和附加限制。同时，健全城镇社区（单位）集体户制度，户口登记在社区（单位）集体户且具有家庭成员关系的人员，公安机关可依申请为其颁发家庭居民户口簿。通知要求保障进城落户农村人口合法权益，依法维护进城落户农村人口的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。全面完成农村不动产确权登记颁证，进一步深化农村集体资产产权制度改革，加快农村集体经济组织成员权益与户籍登记脱钩。支持、引导进城落户农民自愿有偿流转相关权益，探索向农村集体经济组织退出农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法。

2021年2月23日中共江西省委办公厅、江西省人民政府办公厅发布的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的实施意见》规定，全面放开全省城镇落户条件，全面取消城市落户限制，以具有合法稳定住所（含租赁）或合法稳定就业为户口迁移的基本条件，取消参加社保、居住年限、就业年限等限制。

全面放开城镇落户条件，全面取消城市落户限制，这是户籍制度改革的关键一步，山东、江西两省已经先行先试，而且已经取得相应成效。可以预计，随着其他各省相继全面放开城镇落户条件，全面取消城市落户限制，常住人口在特大城市、超大城市的分布会有变化，从这些省份进入特大城市、超大城市的常住人口也会逐步减少。

三、五大新城建设所需要的常住人口从哪里来？

对上海而言，一方面是常住人口来源在减少，另一方面是要在五大新城导入大量常住人口，这就涉及到一个问题，人从哪里来？

从高校应届毕业生来吗？上海市国民经济和社会发展统计公报显示，上海每年普通高等学校毕业生约为13万人，中等专业学校毕业生1.8万人，普通高等学校毕业生上海市户籍生源占生源总数的30%左右，外省市户籍生源占70%左右。即便这70%的外省市户籍生源全部留在五大新城，每年也就增加10万人左右。当然，会有很多外省市的高校毕业生选择来沪，但相对于山东、江西的城市全面取消城市落户限制，五大新城的增加积分政策对外省市高校的毕业生选择来沪工作并无太大的吸引力。更何况，30%的本地生源会有出国留学的，70%的外地生源也会有出国留学和到外地工作的。

从农民工中来吗？国家统计局2019年农民工监测报告的数据显示，从输入地看，在东部地区就业的农民工15700万人，比上年减少108万人，下降0.7%，占农民工总量的54%。其中，在京津冀地区就业的农民工2208万人，比上年增加20万人，增长0.9%；在江浙沪地区就业的农民工5391万人，比上年减少61万人，下降1.1%；在珠三角地区就业的农民工4418万人，比上年减少118万人，下降2.6%。在中部地区就业农民工6223万人，比上年增加172万人，增长2.8%，占农民工总量的21.4%。在西部地区就业农民工6173万人，比上年增加180万人，增长3.0%，占农民工总量的21.2%。在东北地区就业农民工895万人，比上年减少10万人，下降1.1%，占农民工总量的3.1%。这些数据显示，上海农民工的来源也在减少，而且，随着各省市户籍制度改革力度加大，减少的力度还会越来越大。

当然，随着虹桥国际枢纽的建设，上海会成为国际上各类高端人才的首选之地，但高端人才的数量总是有限的，不可能有大批量的高端人才来弥补常住人口的缺口。

实际上，要解决五大新城常住人口缺口的问题，有一个很便利的途径，那就是更好的服务好本市外来常住人口的随迁子女，将其中那些因为父母居住证积分不满120分，不能在上海参加中考的学生留在上海，让他们参加上海所需要的各项职业技能培训，为五大新城建设储备技能性人才。

随迁子女是一个很大的量。从2006年开始按照“常住人口”口径统计到2014年9年时间，上海常住人口从2005年的1778.42万人，到2013年的2415.15万人，增加了636.73万人，其中外来常住人口从2005年的438.4万人增加到2013年的990.01万人。随着外来常住人口的增加，从2006年到2015年，上海的小学生数量一直在增加，从53万多一直到80多万。而且，上海的小学数量也从2006年的626所，增加到2015年的764所。然而，上海这十年来的初中生数量基本维持在42万左右，而且还在不断减少。相比小学，初中学校的数量这十年来也增长甚微，仅仅从338所到了362所。另外六年级学生的数量，这十年来也没有增加，一直在11万左右。这就说明，增加的小学生为随迁子女，而且这些随迁子女小学临近毕业或者毕业就已从上海回到老家或者其他地方就读，而这个数量就是30万左右。

上海为随迁子女初中毕业后就读打开了一条通道，但这条通道效果有限。2008年，上海市教委发布《在本市部分全日制普通中等职业学校试行自主招收在沪农民工同住子女的通知》，随迁子女不仅可以报考列出的32所中等职业学校（部分专业），而且还享受补贴，除了可以免除学费外，还可以额外得到1000元每年的国家补助。2006年，上海中专职校的数量为118所，在校学生数19.03万人。然而到2010年，上海中专职校的学校数量减到了91所，学生数量则只有14.68万。显然，2008年开始的鼓励政策并没有出现随迁子女纷纷涌入中专职校的现象。2014年，随着控制特大城市人口规模政策的实施，上海也收紧了随迁子女进入上海职校中专的名额，从高峰期的20000多人到6000多人。到2015年，上海中专职校数量跌到了78所，学生数量仅9.56万。

一方面是随迁子女的流失，一方面是职业教育的萎缩。这些情况说明，上海打开的这条通道还不够大，还有待改进。要从人口控制的思路转向人口导入的思路，把中专职校以及高职和大学的职业教育之路打通，让这些孩子既能与父母团圆，又能学到职业技能知识，还能在掌握技能的同时拥有适合他们资源禀赋的学历，则不仅对五大新城建设，对于整个上海，都是一个双赢的选择。

四、更好的服务随迁子女的建议

全面放开城镇落户条件，全面取消城市落户限制，是上海未来户籍制度改革的方向。在当前，从为五大新城建设储备人才的高度，建议从以下几方面做好服务随迁子女的工作：

一是改进随迁子女小学服务，增加教育投资，提高教学质量。目前，上海90%的随迁子女在公办小学，10%左右的随迁子女在政府购买服务的随迁子女小学就读。要增加教育投资，提高生均经费，加强公办小学与这些小学的交流，不断提高随迁子女小学教育质量。

二是改进随迁子女初中服务，加强教育引导，防止学生流失。按照目前的政策规定，能上小学就应该可以上初中，要打通小学和初中之间的升学通道，让小学生都能顺利升入初中。要根据随迁子女分布数量，在郊区扩建更多的初中，做好教育引导，让随迁子女初中毕业后继续留在上海就学就业。

三是改进中专职校服务，增加招生名额，做好与国家高职扩招的对接工作。要扩大招生名额，让有意愿留在上海就读的随迁子女都能选择自己满意的中专职校；要优化中专职校的专业设置，围绕上海城市需要设置相关专业；要打通中高职联通渠道，让有意愿的随迁子女能够进一步深造；要做好与国家高职扩招的对接工作，为随迁子女提供更好的发展空间。

四是完善职业教育体系，围绕五大新城建设所需要的技能型人才，从人工智能、新材料等领域做好教材、师资、技能证书以及校企合作工作，建立从入口到出口的全过程服务体系。打通企业、行业协会、学校、培训机构以及社会组织在职业教育领域的联通渠道，围绕人工智能、新材料等领域，通过企业了解需求，通过学校开展有针对性的培训，通过校企合作让随迁子女能够在中职或者高职毕业后从事高科技领域的技能型岗位工作，并建立岗位技能等级体系。

五是加大政府购买相关公益组织服务力度，媒体也要加大对相关公益组织的宣传，为更好的服务随迁子女创造良好的舆论环境。目前，上海市慈善基金会、上海市慈善教育培训中心在为随迁子女开展财商教育，为随迁子女家长开设家长课堂，上海久牵志愿者服务社、太阳花等公益组织也在为随迁子女开展全方位的服务，还有更多的公益组织在为随迁子女提供学业辅导或者兴趣提升。要加大政府购买服务力度，加强对这些公益组织的宣传，形成全社会关心关爱随迁子女的舆论氛围。